國企改革的政治周期
中國的改革是以提振全要素生產(chǎn)率為目標的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，企業(yè)效率是經(jīng)濟效率的核心，因此，國企改革是供給側(cè)改革的重心。國企改革的本質(zhì)是體制機制改革，這意味著政治因素具有主導性力量。中國的國企改革周期，呈現(xiàn)出與政治周期高度的同步性，十年一輪，每一輪以十年為期，前三到四年為頂層設計階段，后六到七年為貫徹執(zhí)行階段。以1983、1993、2003和2013為大致分界點，中國國企改革已成功完成三輪，正在進行第四輪。四輪改革核心分別是政企分開、產(chǎn)權改革、國資管理和義利重塑。
義務和利益的匹配機制重塑，是一個涉及簡政放權和激勵相容的敏感方向。正因為敏感又重要，所以，改革的方向必須堅定，改革的方式則必須務實。事實上，務實是本輪國企改革的核心風格，勢必會在改革全盤中都有體現(xiàn)。以2016年3月兩會為模糊分界線，伴隨著“1+N”的陸續(xù)出臺，本輪國企改革正從頂層設計階段過渡到關鍵的貫徹執(zhí)行階段。
頂層設計解決的是改什么的問題。圍繞利益這個核心關鍵詞，改革內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)了務實風格：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點，形成“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機制，實現(xiàn)三種力量的相互制衡，保障國家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。
而接下來，貫徹執(zhí)行階段的核心任務，在于找到一條可行、高效的執(zhí)行路線，以解答本輪國企改革怎么改的核心問題。首先，該路線必須明確改革的形式。改革形式應當平衡收益與成本，使改革收益滿足中國經(jīng)濟的發(fā)展要求，進而使改革成本適應當前社會的承受能力。其次，該路線必須明確執(zhí)行的主體。執(zhí)行主體應當兼?zhèn)鋭恿εc能力，使本輪改革落實有后勁、有深度、有成果。最后，該路線必須符合中國國企改革的理論與經(jīng)驗，適應當前中國國情與國際環(huán)境，從而降低執(zhí)行難度、擴大落實效果。
“試點+地方”模式逐步成形
根據(jù)筆者的觀察，目前，在一系列改革新政的驅(qū)動下，本輪國企改革的執(zhí)行路線不斷清晰，“試點+地方”模式正逐步成形：
一方面，改革試點全面升級。2016年2月，國企“十項改革試點”落實計劃公布，并將作為今年深化改革的重點任務加以推進，標志著改革試點的全面升級。本次“十項改革試點”的內(nèi)容包括：落實董事會職權試點、市場化選聘經(jīng)營管理者試點、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點、企業(yè)薪酬分配差異化改革試點、國有資本投資運營公司試點、中央企業(yè)兼并重組試點、部分重要領域混合所有制改革試點、混合所有制企業(yè)員工持股試點、國有企業(yè)信息公開工作試點、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。相比于2014年央企“四項改革試點”，本次試點不僅內(nèi)容更為豐富，改革深度也實現(xiàn)大幅突破。以混合所有制改革為例，本次試點將深入部分重要領域，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷行業(yè)推進混改。對于歷史上屢遇困難、多次反復的混合所有制企業(yè)員工持股改革，本次試點也將迎難而上，再度進行探索和完善。
另一方面，地方改革自主權持續(xù)增強。2015年10月，中央全面深化改革領導小組會議指出：中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索；基層改革創(chuàng)新，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。今年兩會期間，政府工作報告也首次提出“賦予地方更多國有企業(yè)改革自主權”。目前，地方政府的主體作用已初步顯現(xiàn)。2016年初，共有24個省、市、自治區(qū)在政府工作報告中對地方國企改革進行了明確部署。近期，上海、廣東、山東、江西、四川、重慶等地區(qū)的國企改革細化方案和試點計劃相繼出臺，為改革落地提供了詳細的實施措施。
“試點+地方”模式是務實的執(zhí)行路線
原因體現(xiàn)在兩個方面：一方面，“試點+地方”模式是可行的。所謂可行，就是能夠協(xié)調(diào)改革的成本和收益，改革收益需要達到預期，改革成本則不能觸及底線。從理論來看，“先試點，后推廣”的改革形式從三個方面滿足了這一要求。第一，試錯成本低。由于試點的規(guī)模小、范圍窄，試錯成本可控，避免了激進式、全局化改革帶來的系統(tǒng)性風險或嚴重社會問題。第二，改革步伐大。由于成本可控，試點中更易于放開改革步伐，擺脫理論或傳統(tǒng)的桎梏，在實踐中直接形成制度創(chuàng)新。并且，同一批次的多個試點間會進行競爭性的制度創(chuàng)新，加速改革方案的成熟。第三，推廣過程平穩(wěn)。試點的成功能夠有效地凝聚改革共識，減少思想分歧和改革阻力。同時，試點的經(jīng)驗提供了詳細完整的操作方案，易于新制度的大范圍移植。從歷史來看，“先試點，后推廣”始終是中國國企改革的基本形式。利稅改革、承包經(jīng)營責任制、股份制改革等重大制度創(chuàng)新都在試點中產(chǎn)生和完善，再通過政策文件向全國推廣。改革試點及推廣期間，中國經(jīng)濟總體保持平穩(wěn)增長，未出現(xiàn)“休克療法”式的劇烈震蕩。
由于當前國內(nèi)外經(jīng)濟進入雙重“新常態(tài)”，本輪國企改革對于改革成本格外敏感。從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟遭遇“三期疊加”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尚在攻堅元年，經(jīng)濟下行壓力加大，“穩(wěn)增長”正面臨巨大挑戰(zhàn)。重壓之下，雖然2016年全國一般公共預算收入增幅回落，但財政赤字率目標從去年的2.3%躍升至3.0%。在赤字壓力上升的背景下，當前中國經(jīng)濟對于改革成本的承受能力相對有限。從國際來看，當前全球經(jīng)濟依然呈現(xiàn)弱復蘇勢態(tài)，潛在經(jīng)濟增長中樞持續(xù)下降，并伴隨著嚴重的多元化退潮與全球化退潮。特別是2015年四季度以來，全球經(jīng)濟不確定性高漲，與地緣政治風險相互疊加，各國間博弈日趨激烈。
因此，當前改革的外部干擾因素和潛在風險正在不斷增強，更需穩(wěn)中求進?；趪鴥?nèi)外復雜形勢，激進式、全局化改革無異于主動暴露軟肋，可能引發(fā)難以承受的改革成本與風險。相比之下，“先試點，后推廣”能夠有效控制成本和風險，遵循了中國改革“蹄疾步穩(wěn)”的一貫風格，是當前改革形式的較優(yōu)選擇。
另一方面，“試點+地方”模式具有高效的執(zhí)行主體。中國國企改革的理論與實踐均表明，地方政府兼具改革的動力與能力，能夠在改革第一線發(fā)揮強勁的推動作用：第一，地方政府是最前沿的制度供給者。借由地方政府的力量和智慧，頂層制度設計才能適用于中國復雜而多樣的基層環(huán)境，并最終以各種具體形式提供給微觀主體。第二，地方政府是最前沿的制度需求反饋者。地方政府與地方國有企業(yè)和民營企業(yè)都存在長期合作博弈，對微觀主體的制度需求最為敏感。在改革中，地方政府能夠代表微觀主體的合理訴求，與上級政府進行有效協(xié)商，從而為微觀主體爭取正當?shù)母母锟臻g和政策資源。第三，地方政府在改革中還直接承擔著制度創(chuàng)新的重任。在頂層設計未能覆蓋的領域，地方政府的自主創(chuàng)新往往能夠提供新的思路。其中成功的部分會為中央所采納推廣，進而惠及全國。
在中國國企改革的歷史上，第二點和第三點相互結(jié)合，常常“自下而上”地攻克改革難點。例如，1981年春，山東省率先在所屬國有企業(yè)推行經(jīng)濟責任制，其后在全國得以推廣；至1982年底，全國已有80%的全民所有制企業(yè)和35%的商業(yè)企業(yè)實行了經(jīng)濟責任制。
由于本輪國企改革的特殊性，發(fā)揮地方政府的主體作用顯得尤為關鍵。與之前的國企改革相比，本輪國企改革呈現(xiàn)兩大新特征。首先，本輪國企改革是高度市場化條件下的改革。隨著近年來市場機制的大幅完善，微觀主體力量崛起，在本輪改革中擁有空前的話語權和議價權。在混合所有制改革等諸多領域，地方政府必須直面微觀主體的制度需求，并與其展開復雜的改革博弈。因此，只有及時下放事權，使地方的改革權力和改革任務相匹配，才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次，本輪國企改革是一次全面深化的改革。本輪國企改革的挑戰(zhàn)不僅在經(jīng)濟目標本身，還將直接觸及就業(yè)、民生和諸多歷史遺留問題。部分地區(qū)將存在較高的局部風險。地方政府能否妥善處理問題、兜底風險，能否兼顧經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標，將直接影響該地區(qū)國企改革的節(jié)奏和程度。因此，必須重視地方政府的主體作用，給予地方政府充分的政策空間和適度的財政支持。
筆者認為，本輪中國國企改革的關鍵屬性是務實，這是確保改革有序推進的前提。目前，本輪國企改革正從頂層設計階段過渡到貫徹執(zhí)行階段，雖然改革進程顯得有些不溫不火，但無論“1+N”的頂層設計，還是“試點+地方”的執(zhí)行模式，都是基于中國國情的務實選擇。中國國企改革，目標是理性的，過程是漸進的，雖然短期成果顯現(xiàn)有限，但筆者對中長期前景依舊保有期待。
